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好钢就要用在刀刃上
时间:2018-08-30 10:12 点击:



——关于如何发挥好基层人大及代表监督作用的调查与思考

据资料显示,2017年,全国纪检监察机关共接受信访举报273.3万件次,处置问题线索125.1万件,谈话函询28.4万件次,立案52.7万件,处分52.7万人。处分省部级及以上干部58人,厅局级干部3300余人,县处级干部2.1万人,乡科级干部7.8万人,一般干部9.7万人,农村、企业等其他人员32.7万人。这些人大多是人大常委会任命的,耐人寻味的是,这些案件大多是经群众举报或党的纪律和监察机关查处的,其中不乏各级人大代表,但通过人大监督而暴露出来的案例并不多,人大及其代表在其中发挥的监督作用并不明显。

监督权是宪法和法律赋予各级人大最基础、最重要、运用最广泛的职权之一。同其他形式的监督相比,人大监督具有最高的权威和法律效力。监督权的实质是对其他国家机关的制约,以保障国家机关按照人民的意志运转。而人大监督权落实到实处、发挥出实效,人大代表的作用至关重要。人大代表由于大都来自本行政区域的基层,来自群众,对本行政区域内的地方国家权力机关、行政机关、司法机关遵守和执行宪法、法律、法规和上级国家机关决议、决定的情况及各行各业、社会生活各个方面的情况,掌握和了解的比较全面、比较详实、也比较准确。他们也最了解民情,最理解民心,最善解民意,他们是群众的代言人,有广泛的代表性。如果将人大代表比作好钢,人大监督则是刀刃好钢要用在刀刃上,人大监督才能发挥最大的功效。

近年来,对于监督权的行使,基层人大在宪法和法律允许的范围内进行了积极地探索和实践,监督工作取得了较大进展,人大的作用和权威也在日益彰显。但是基层人大监督虚化、弱化、模糊甚至缺失的现象仍然存在。主要表现在一下几个方面:

一是监督缺位。人大代表在开展监督工作时存有思想顾虑,做深了,怕误会什么意思,不做呢,又没有意思,只好不深不浅,做点意思意思。深圳市人大常委会主任马兴瑞在深圳市六届人大一次会议福田区代表团联组讨论上发过这样的感慨:人大既然有监督一府两院的责任,监督的责任是怎么监督的?有提过吗?谁能提这个东西?我就问你们监督一府两院怎么监督?我们不能把这个事情都挂在嘴上监督或者以发牢骚的方式监督,那有什么意义?监督确实好像流于形式的可能性大一点,或者假监督多了一点,开会的时候我们哗啦哗啦讲了一天、记了一天,第二年又接着哗啦哗啦讲了一天记一天,这种状态没什么意思。形式主义的监督导致人大监督不到位,严重制约着监督工作的有效开展。甚者,因为人大监督不到位,导致人民利益受损。如当年湖南嘉禾县推动该县珠泉商贸城项目的拆迁,要求机关干部和教师停职,转做拆迁户亲属的四包工作,并在开工仪式上打出谁不顾嘉禾的面子谁就被摘帽子谁工作通不开面子,谁就要换位子谁影响嘉禾一阵子,我就影响他一辈子的野蛮标语。后经媒体披露,中央高度重视,根据国务院领导的批示,湖南省政府、建设部联合调查组通过深入细致的调查取证工作,基本查明主要违法违规事实。调查表明,这是一起集体滥用行政权力、损害群众利益的违法违规事件。在这场事件中,当地人大的监督是缺失的。

二是监督越位。广州市人大常委会曾开展《广州市控制吸烟条例》执法检查,来到荔湾区政府副区长办公室检查吸烟情况,一名工作人员急忙把一个烟灰缸拿走,市人大常委会副主任现场和工作人员抢夺起来。这件事情当时引起了热议,《法制日报》记者杨于泽认为在这场烟灰缸事件中,人大常委会副主任亲自执法,虽然出发点是好的,但是在某种程度上存有越位嫌疑。人大执法检查实际是一种监督的形式,重在发现法律法规落实的情况及存在的问题,并从立法与监督政府的层面上采取相应对策。根据《广州市控制吸烟条例》,爱国卫生运动委员会及卫生、教育等政府部门是执法主体,如果这部地方立法落实不够,人大常委会可以对各执法主体进行问责。可以通过督促、质询等手段,向有关部门领导施加压力。按照相关法律规定,甚至还可以提出罢免的动议。如果人大能把法律规定的质询、弹劾、任免、预算审查等监督权力用好,远比争夺一个烟灰缸更有力量。

三是监督方式不灵活。人大开展监督工作的方式一般采取视察、专题调研、听取专项工作报告和执法检查等方式进行。按照惯例往往要对视察或调查的路线、对象等事先进行圈定,存在安排式视察,参观式调研的现象,看门面窗口多,看后院角落少,监督工作走过场摆样子,达不到监督的效果。

四是监督积极性不高。有些地方某些人大代表无故、借故缺席人大活动,甚至还缺席年度大会;还有少数人大代表,虽然人来了,却消极懒散,媒体不止一次拍到有的人大代表在会场上公然睡觉。这些代表的履职意识淡薄,纪律观念不强,不仅有负选民的重托,还严重影响了人民代表大会作用的发挥。这些不正常的现象之所以会出现,是因为少数人大代表心中有一种错误观念:人大代表选上难,但一旦选上,哪怕不履职,也可以在换届前一直保持人大代表的身份。他们只将人大代表当成一种荣誉,却把代表人民行使权力的重大责任置之脑后,因此才会有选前很拼命,选后无所谓的现象。

人大监督是从制度的层面来解决全局性问题,监督的是全局性和重大性的工作,不能事无巨细,更不能面面俱到。彭真同志曾说过:重大问题少一事不如多一事,日常工作多一事不如少一事。对于重大问题放弃监督就是失职,对于日常工作管得太细就是越位。所以,人大监督必须突出重点、抓大放小,不能眉毛胡子一把抓,事实上一把抓也抓不了。我们必须紧紧围绕党和国家的工作大局、事关改革发展稳定的重大问题、事关人民群众切身利益和社会普遍关注的重大问题来开展监督工作。要解决人大监督缺位和越位问题,我们要充分发挥人大代表的作用,不仅要为人大代表提供监督的平台,做好服务工作,同时也要加强对人大代表履职的管理工作,双管齐下,共同发力。

一、聚焦发展主线,选准监督主体,提高针对性

地方人大要遵循选择好角度、把握好尺度、拿捏好力度的原则,优选议题、强化监督。

一要突出监督重点。要坚持把政府年度工作报告作为监督的重点进行选题,政府工作重心重点在哪里,人大就应把监督的立足点、着眼点、发力点放在哪里。江苏省东海县人大常委会为加强对一府两院工作报告执行情况的监督,研究制定了《人大代表分组监督一府两院工作办法》,印发了《关于组织代表分组监督一府两院年度重点工作的实施方案》,开启了代表分组监督模式。把人代会通过的一府两院工作报告分解成41项重点工作,将337名县人大代表分成20个代表小组,每个代表小组至少跟踪监督一项一府两院重点工作。代表小组重点围绕责任单位拟定的实施方案是否可行、推进是否有力、责任是否落实到位、存在哪些问题,开展监督工作。依法综合运用调查研究、专题视察、走访座谈、明查暗访等多种形式,掌握一府两院重点工作的进展情况,并及时向责任单位反映监督发现的问题。把人大闭会期间的以常委会监督为主转变为代表全员监督,把间断性监督转变为全过程监督,进一步增强监督实效。

二要规范监督形式。监督法明确了人大监督的七种形式,我们在开展具体监督工作时,必须根据不同的监督对象、监督事项,依法、依规、依情况选择不同的监督形式,在监督的针对性、实效性上下功夫,力求事半功倍、收到实效。对那些事关改革发展全局、群众切身利益的法律法规的执行情况,就要以执法检查的形式予以推动;对一些长期整改不到位的显性问题,且一般的监督形式难以收到实效的,就要考虑进行询问或质询;对一些群众普遍关心的热点问题,可以组织对政府相关部门进行工作评议;对一些特殊的监督事项,还要综合运用多种监督形式,打好组合拳。如沭阳县人大围绕四水整治,先后开展了3次视察活动,综合运用明察暗访、每月座谈、现场督办等形式,对供水安全工作紧盯不放、全程跟踪、务求实效,倾力保障城乡居民喝上同标准、同管网、同水质、同服务的饮用水。

二、创新工作方式,加大监督力度,提高实效性

监督方式影响监督成效。人大监督工作要与时俱进,根据形势的发展变化,积极探索人大依法监督的有效途径、规范程序、提高质量,提升整体监督工作水平。保持监督活力,发挥实效。

要创新代表履职方式。人大代表因受时间、工作等多种因素制约,有些代表无法参与人大监督活动,虽有想法、有话说,也只能作罢。有时就算参加了,也由于时间紧张,没来得及发言,或者即使发言了,也往往是说过算过,效果不显。如何创新方式、简化流程,多方面创造条件让人大代表履职呢?为了解决这一问题,沭阳县人大重磅推出微监督系列品牌活动,建立常委会组成人员、乡镇人大主席和代表小组等多个微信群,开展不拘形式、灵活多样、各显神通的微调研微视察微检查微评议微质询等系列活动,努力发现县委、县政府领导难得听到、不易看到、意想不到的情况和问题,及时开展监督,成为人大常委会集体履职行权的重要补充,产生了较大影响,有多篇微监督文章被县委、县政府主要领导批示,并转交政府相关部门研究落实。

二要创新代表监督方式。人大监督工作涉及经济、政治、文化、社会、生态文明建设等方方面面,然而由于人数以及专业的限制,人大代表工作者不能完全满足人大监督工作的需要,人大代表除了加强学习,提升自身素质之外,引入第三方力量也是很有必要的。沭阳县人大探索开展了代表+联合监督模式,推动六个高质量发展。如开展代表+企业家监督活动,组织部分人大代表和企业家代表就治水治污以及燃煤锅炉改造工作等开展联合巡查、监督活动,推动生态环境转向高质量;开展代表+大学生监督活动,组成若干小分队,选择农民负担、精准脱贫等涉农政策落实工作,开展群众满意度调查,推动人民生活转向高质量;开展代表+志愿者监督活动,组成爱心联盟队伍,开展我当红色文化发扬者活动,助推镇村文明创建,推动文化建设转向高质量。

三、做好保障服务、改善监督条件提高积极性

地方人大要把代表工作作为最主要的任务,为代表履职提供全方位服务,做好后勤保障工作,提高代表履职积极性。

一要保障代表活动时间。代表参加活动,执行代表职务,代表所在单位必须给予时间保障,提供必要的便利,按正常出勤对待。沭阳县潼阳镇有4位妇女代表当地服装厂厂上班,由于请假难和请假扣工资奖金等原因,这4位妇女代表经常缺席代表活动,引起镇人大高度关注,经镇人大与鞋厂协调后,代表可凭人大文件或通知办理请假手续,并按正常出勤对待,员工代表的经济利益和参加活动的时间得到了维护和保障。

二要保障代表知情知政。沭阳人大注重拓宽代表知情知政渠道,坚持常委会组成人员联系人大代表制度,了解法律法规、人大及其常委会决议、决定贯彻执行情况;围绕常委会主要议题,听取代表对常委会审议工作报告、开展执法检查、办理代表建议等方面的意见;坚持邀请人大代表列席常委会会议制度,丰富代表的履职实践内容;定期将人大常委会重要工作、重大活动安排及乡镇人大工作动向,通过《沭阳人大信息》向代表通报。县人大代表王华成说:参加工作情况通报会,让我们知道政府在做什么、想做什么,存在哪些问题和困难,对于我们今后更好地建言献策,实施监督提供了平台。

三要保障代表活动空间。以规范阵地建设、组织建设、制度建设、代表活动为主要内容,建立代表活动机制,保障代表活动平台。沭阳县青伊湖农场的做法就很值得借鉴。该农场积极探索建立人大代表工作站+”模式,积极拓宽人大代表履职平台,打造人大选民的加油站。如建立人大代表工作站+帮办中心模式。该场人大代表每季度在工业园区开展走访调研活动,着重搜集当地经营大户及企业老板掌握的各类招商信息,通过亲情招商、项目招商、以商招商等形式,强势推进招商引资工作;建立人大代表工作站+爱心小屋模式。该场人大代表发动全场女干部、女教师等做留守儿童爱心小屋的爱心妈妈,对全场230多名留守儿童进行结对帮扶,帮助其解决在教育、生活中遇到的实际问题。省人大代表朱漫丽深有体会地说: “人大代表工作站+模式开启以后,我的生活更加忙碌了,家里的客人多了哑巴代表不行了。

四、加强对代表自身监督,提高纯洁性

监督者同时也要被监督,要按照宪法关于各级人民代表大会对人民负责,受人民监督的规定,不断加强对代表的监督、促进代表更好发挥作用。

一要规范代表履职档案管理将代表履职的情况作为考评代表是否尽职尽责的重要依据,全面掌握代表履职情况推进代表履行职责规范化、具体化、制度化。2017年沭阳县出台了《沭阳县人大代表履职管理办法》从九个方面对人大代表提出了具体要求。涉及到代表权利与义务、如何参加活动、如何联系选民,履职的范围及内容,需要达到的效果和目标要求等诸多方面。 《办法》特别指出,对县人大代表履职情况也要进行考核,考核的内容细化到参加小组活动,出席人代会,提案、审议一府两院报告次数,参加学习培训、视察调研、执法检查等活动次数,联系选民的数量和效果等等。同时,根据考核情况,评为称职、基本称职、不称职三个档次,记入个人履职档案,并向社会公示,接受选民监督。沭阳 县人大代表李娟深有感触地说: “履职档案不仅是记录履职情况的形式更承载着人大代表沉甸甸的责任。

二要建立人大代表述职常态机制。人大代表每届任期内至少回原选区述职一次,各代表小组要有计划地安排好代表向选区选民汇报履职情况,由选民代表对代表述职情况进行民主评议和测评,代表述职及测评情况记入代表履职档案。沭阳县汤涧镇71名市、县、镇人大代表每年定期都要分别向所在选区选民进行述职。我是市级人大代表、镇党委书记,虽然在接待选民时为选民解决了一些事情,但远远不够,还没有深入到每位选民家中了解实实在在的情况,导致有些选民反映的情况不够十分清楚,在以后的工作中我会加以改进,也请各位选民多多给我提意见并监督我。这是宿迁市人大代表、沭阳县汤涧镇党委书记徐旭在向选民述职时所做的发言。汤涧镇三黄村后东组选民徐成说:人大代表的实干和他们在述职时的报告都是实实在在,没有一点水分,大家听起来顺耳没有噱头。确实,人大代表述职制度既增强了广大人大代表的履职履责意识,也增强了广大人民群众的民主权利意识,有效地调动了代表、选民的双积极性。

三要创新代表履职激励措施。加强对代表履职的正面引导,建立代表履职奖励机制。重庆市江北区寸滩街道自2013年开始探索实行代表履职积分公示制,把人大代表的履职内容量化成分值,例如,参加人民代表大会每次可获得8,请假半天就要扣1分;每提出一件议案、建议,可以获得3分;每次列席区人大常委会会议2……而代表积分排名情况也张贴在公示栏里,代表所得积分也将作为下一届的推荐依据。

四要强化代表退出机制。代表对代表职务认识不到位、把代表职务只看作是一种政治荣誉的;对党的方针政策了解不多、了解不详的;履职不主动、履职能力不强的、不作为的;人代会期间一言不发、不提建议、成为哑巴代表的;在闭会期间,很少参加活动,很少与选民交流、只做挂名代表的,在征求原选举单位选民意见的基础上,给予这些代表诫勉谈话、问责及劝其辞职处理。对人民群众反映强烈的道路不明、思路不清、作风不正的三不代表,责令辞去人大代表职务。

人大对一府两院的监督,是宪法和法律赋予的神圣职权,这既是一种制约,又是支持和促进。人大代表只有敢于履行法定职责,有效监督行政权、审判权、检察权的行使,通过监督来统一思想、达成共识、形成合力、推动工作,方能促进一府两院依法行政、公正司法,推动依法治国进程。 (刘华)





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